Paris, Penser et agir métropole

Par Pierre Mansat ©revue Mouvement
Le débat autour du « Grand Paris » pose la question de l’inadéquation croissante des espaces matériels, fonctionnels, et sensibles vécus et des territoires inchangés de la décision publique, des organisations politiques hérités de l’histoire. Pour Pierre Mansat, adjoint au maire de Paris, si Paris doit garder sa place de premier plan, il faut franchir le cap métropolitain et, contre une tendance à la fragmentation « ré-agglomérer ». A ses yeux, cela ne peut fonctionner qu’en prenant en compte la multiplicité des identités, des subjectivités, à toutes les échelles. Et en se fixant un objectif : construire une métropole polycentrique.
Dans l’imaginaire et les représentations, Paris c’est Paris version grand angle. Les spectateurs du stade de France à Saint-Denis, les touristes à Marne-la-Vallée, les scientifiques d’Orsay-Saclay, les salariés de La Défense, les jeunes de Vitry ou d’Evry se retrouvant aux Halles, les Parisiens à Bel-Est ou au théâtre des Amandiers à Nanterre pensent et vivent à l’échelle métropolitaine. Les pratiques des personnes, des entreprises, dessinent une zone dense – Paris Métropole – qui constitue un bassin de vie au coeur de l’agglomération. 800 000 habitants de cette zone dense travaillent à Paris, et 300 000 Parisiens, quant à eux, travaillent en banlieue. Des milliers de décisions quotidiennes, loisirs, activités culturelles, achats, mobilité résidentielle … font et défont la ville et dessinent un espace de vie partagé.

La ville vécue ignore les frontières administratives figées. Les enjeux économiques du développement de cet espace métropolitain sont évidents. Mais ce qui est sans doute le plus important aujourd’hui, c’est l’imbrication toujours plus complexe des différents enjeux auxquels doivent faire face les acteurs publics. Comment penser le développement durable de la métropole sans modifier radicalement notre manière de concevoir l’urbanisme, en y incluant résolument la question de la desserte en transports collectifs des zones les plus habitées, mais aussi celle de la gestion des déchets par exemple. Pour prendre sa pleine mesure et s’ouvrir sur le futur, ce territoire de vie doit innover et répondre à plusieurs défis politiques : démocratie, égalité et solidarité.

Pour cela l’agglomération ne peut continuer à s’organiser selon des conceptions des années 60 c’est-à-dire des conceptions pré-métropolitaines. Du reste, le mot métropole rencontre un grand succès actuellement, mais c’est récent puisque ce mot n’est pas utilisé dans le vocabulaire politique de ces 30 dernières années. La seule exception notable est la publication du manifeste 75021 en 1988 par une association d’architectes. Si le mot n’est pas utilisé, j’ai tendance à considérer que les phénomènes qu’il désigne ne sont pas pris complètement en compte. Nous sommes à un moment historique dans l’organisation de cette métropole mondiale, une opportunité exceptionnelle s’ouvre enfin.

Cette opportunité tient beaucoup à la politique initiée par Bertrand Delanoë depuis 2001, politiques visant à réinsérer Paris dans l’agglomération, établir un dialogue politique d’égal à égal entre collectivités et si possible travailler maintenant à modifier la gouvernance. Cette volonté est passée par une charte de coopération entre Paris et des communes limitrophes ou plus lointaines comme Clichy-sous-Bois, la mise en place de conférence interdépartementale avec le Val-de-Marne et la Seine-Saint-Denis, des accords sur la gestion des bois de Vincennes et Boulogne, la concertation avec des dizaines de collectivités concernées par l’avenir des canaux de l’Ourthe et de Saint-Denis, le débat autour du plan de déplacement de Paris et du plan locale d’urbanisme de Paris, , etc. mais aussi par la rencontre entre cette volonté parisienne et les attentes de maires de tous courants politiques de cette agglomération.

Les initiatives présidentielles et gouvernementales ont accéléré le bouillonnement politique et intellectuel dans un moment d’interrogations fortes sur le devenir de la région Île-de-France dans le contexte de la mondialisation. Cette approche part de la réalité et du constat que la métropole de 2030 est déjà là pour l’essentiel. Il s’agit donc essentiellement d’améliorer, de reprendre, de rationaliser plutôt au que de planifier et de s’étendre.

Nous voulons ainsi contribuer à redonner de la puissance, de l’autorité aux politiques publiques, rechercher la gouvernance qui permettra de s’opposer à la seule logique sélective du marché. Dit simplement, le débat autour du « Grand Paris » pose la question de l’inadéquation croissante des espaces matériels, fonctionnels, et sensibles vécus et des territoires inchangés de la décision publique, des organisations politiques hérités d’une période « pré-métropolitaine » Il faut bien sûr pour traiter de la question numéro un dans toute métropole : la coopération. Mais d’abord de la coopération entre territoires, puisque nous sommes clairement à la fin d’un cycle qui a vu une territorialisation extrêmement importante de l’action publique. Or dans la métropole ce qui se joue entre les territoires est au moins aussi important que ce qui se passe dans le territoire, Là aussi l’organisation actuelle de la métropole, malgré les acquisitions de la coopération dans les grands syndicats techniques et le progrès des politiques de contrat par exemple région départements, n’est pas à la hauteur des enjeux.

Avant d’aborder les trois défis que j’identifie, quelques mots sur les éléments de diagnostic qui font largement consensus et sont au coeur du débat pour améliorer un système qui est sclérosé.

> l’aggravation des inégalités et des ségrégations de toutes natures à toutes les échelles, (Est/Ouest, riches/pauvres, petits/grands) et leurs effets négatifs sur l’attractivité de toute la métropole, y compris pour ses secteurs les plus prospères et les plus visibles à l’international qui croient pouvoir y échapper (l’ouest/ sud ouest pour aller vite) et donc de la nécessité de leur réduction notamment fiscales (d’où les hypothèses de TPU à grande échelle et d’augmentation des dispositifs de péréquation qui ne concernent encore que 2% des ressources fiscales).

> l’impératif d’une prise en compte plus radicale de la contrainte environnementale : réflexion autour des thématiques de ville dense et compacte associée à la maîtrise de l’étalement urbain, à la priorité aux transports collectifs, et au développement durable ( principes conformes aux objectifs du SDRIF).

> l’inégalité d’accessibilité qui implique l’adaptation d’un système de transport collectif actuellement aux limites de ses capacités et qui répond mal aux besoins accrus de mobilité notamment des flux tangentiels de banlieue à banlieue.

> la pénurie de logements abordables et la panne durable de la construction depuis 15 ans qui se heurte aux réticences locales et aux effets pervers de la décentralisation alors qu’il existe de vastes espaces à aménager, Mais on constate l’incapacité à les mobiliser à l’heure des replis locaux, à cause du coût du foncier et du retrait de l’Etat du financement du logement social. Lé déficit de construction est pourtant patent : 40 000 par an alors qu’il en faudrait 60 000. Au rythme actuel, le déficit sera de 500 000 logements en 2030…

> l’étalement urbain non maîtrisé et largement conditionné par l’impossibilité de se loger faute de foncier libéré et de prix accessibles au plus grand nombre. Le réseau routier surchargé pénalise doublement ces habitants du périurbain.

> l’urgence de surmonter la coupure physique entre Paris et ses voisins : aménagement des portes, prolongement du tramway, couverture du périphérique.

Le défi politique

Face à ces questions, on constate : > la panne de projets d’envergure métropolitaine (métro en rocade, extension de la Défense…) et la dissémination de petits projets qui ne font pas un grand projet.

> l’abondance de moyens financiers publics et privés latents, (PIB 500 milliards €) mais mal utilisés et mal répartis dans une agglomération fragmentée qui dilue ses capacités et gaspille son potentiel qu’elle se refuse à mutualiser et à réorganiser.

> la recherche désespérée de moyens nouveaux (fiscalité locale à Paris et ailleurs, péage urbain, revenus liés aux plus values foncières et aux transactions immobilières…)

Il est sans doute temps de s’éloigner d’un mode de pensée qui refuse de voir la réalité d’une centralité majeure qui s’étend par contiguïté autour de Paris et qui anime et entraîne tout ce qui l’entoure en produisant simultanément de l’intégration et de l’exclusion, de la continuité et de la ségrégation de part et d’autre du périphérique. Admettre la centralité parisienne, cela ne signifie pas minorer le poids d’autres centres qui structurent la métropole, qui produisent du développement pour leur population. C’est affirmer plutôt la solidarité de fait qui unit ces différentes échelles de centralité et reconnaître que si Paris va mal, si son attractivité recule, c’est toute la métropole qui en souffre.

Le défi démocratique

Au contraire d’un « Grand Paris » entendu comme une annexion de la « périphérie » par le centre dominant, c’est ce territoire multipolaire qui doit trouver sa cohérence. La Conférence métropolitaine – lieu d’échanges et de dialogue composée des maires et présidents d’exécutifs de la métropole – est la reconnaissance de la diversité, de l’égalité : chaque ville, chaque collectivité, quelle que soit sa taille compte pour une. Et le Conseil régional en est un partenaire indispensable. Parce que cet espace de vie s’est construit dans un rapport de domination, la défiance – parfois même la rivalité – est grande entre la banlieue et la capitale. L’agglomération possède un centre connu de tous, Paris, mais aujourd’hui sa limite réelle se discute : Paris intra muros, cœur, zone dense, zone métropolitaine, petite couronne…

Cette incertitude sur cet espace reflète : > des relations dominant/dominé, une longue subordination de la banlieue territoire de service pour la capitale, puis une longue indifférence > l’infériorité politique de Paris jusqu’en 1977, > le déclin démographique de Paris depuis 1950, mais malgré tout la large prépondérance de la ville centre (2,2 millions comparés aux autres « grandes » villes Boulogne, Montreuil, St Denis) > l’enfermement dans le cercle trop étroit du périphérique qui bride ses capacités de développement, (densité déjà très forte) > l’inégalité de revenus, la spécialisation des activités, la lente exclusion des couches populaires, > le rôle irremplaçable de l’image et de l’adresse Paris : ses évolutions et ses décisions ont un retentissement au delà de ses propres limites (cf Plan de Déplacements, Velib, politique du logement, dynamisme économique, attractivité internationale…) > la force asymétrique de Paris par rapport a toutes les autres collectivités en poids démographique, en richesse économique et symbolique, en capacité opérationnelle. La contestation permanente de cette fonction nécessite un repositionnement de Paris vis a vis de ses voisins > les évolutions depuis l’alternance de 2001 : coopérations, conférence métropolitaine, assises, syndicat d’études > mais Paris c’est aussi une ville ordinaire avec les mêmes problèmes sociaux que les autres communes

Pourtant, le développement de l’une comme des autres sera synergique ou il ne sera pas. À l’opposé de la concurrence, la métropole appelle « l’en commun », le partenariat. Si les élus ne sont pas capables de penser leurs actions à cette échelle, les interventions publiques perdront de leur force face à la loi du marché, aux grands groupes qui eux mettent en oeuvre leur décision à cette échelle métropolitaine. Mais là encore il ne s’agit pas d’ignorer l’histoire. La domination de Paris (qui, rappelons-le, fut dirigée directement par l’État pendant des siècles et qui n’élit un maire que depuis 1977) a été réelle. Le coeur de la région a bien souvent été conçu comme un territoire « servant » de la capitale, comme d’ailleurs dans la plupart des métropoles du monde. Dans ce contexte complexe, des collectivités ont construit leur légitimité et leur utilité pour les citoyens grâce à des politiques souvent innovantes en matières sociale ou culturelle notamment. C’est une raison de plus, aujourd’hui, pour ne pas décider d’en haut que telle ou telle de ces échelles administratives et politiques ne serait plus pertinente.

Par contre, on peut affirmer avec force qu’il est temps que, de la commune à la région, en passant par l’intercommunalité et le département, un dialogue structuré soit mis en oeuvre entre chaque échelle territoriale pour faire face aux défis quotidiens que mettent en lumière la vie et les pratiques des citoyens. Conscients de ces enjeux, un certain nombre d’élus ont déjà engagé un travail collectif au sein d’intercommunalités constituées (Plaine Commune, Val de Seine, Val de Bièvre …) mais aussi de formes associatives souples (Actep, Vallée scientifique de la Bièvre), qui mettent en oeuvre des projets de territoire interpellant l’interaction et les synergies avec Paris.

La Conférence métropolitaine, et maintenant le syndicat d’étude « Paris Métropole », est une réponse qui nous semble adaptée à la maîtrise d’un espace vécu par des millions de citoyens. Il doit être un moteur de la culture de coopération favorisant des rapports permanents et respectueux avec des territoires plus larges comme la région, ou plus resserrés, comme les communes, les intercommunalités, les départements. De nombreux élus – au-delà des querelles de principes et de représentation – portent la Conférence, le syndicat et lui permettent de se construire en marchant, sans avis préconçu sur tel ou tel point d’organisation. Ici le principe « un élu égale un élu » est fondamental. C’est une scène de dialogue politique qui se construit, au-delà des clivages partisans. C’est le contraire d’une décision imposée, car elle procède du choix de chacun d’y participer en fonction de la pertinence du sujet pour son territoire.

La Conférence métropolitaine ne résume pas à elle seule les modes de coopération que la ville de Paris met en oeuvre avec ses voisins pour faire face à des défis partagés. Différentes formes de structuration du travail sont mises en place : charte de coopération avec des communes ou des intercommunalités, conférences interdépartementales, organisation d’un dialogue inédit pour l’élaboration du Plan local d’urbanisme et du Plan de déplacements de Paris, émergence de projets urbains partagés de grande ampleur (Docks de Saint-Ouen, Paris Nord-Est avec Plaine Commune) ou tout simplement rencontres régulières tenues entre élus ou services sur des dossiers ponctuels. Des actes ont été pris en faveur d’une gouvernance plus démocratique : au SIAAP qui est présidé par un élu Val de Marnais, au SYCTOM dont les statuts ont été modifiés pour une représentation équitable … Nous avons cassé symboliquement le « périphérique » et rejeté la discussion autour du type de coopération figée comme unique entrée dans le débat politique. Non que le principe soit à rejeter pour toujours en lui-même, mais il nous semble que les enjeux se dessinent à des échelles très diverses et qu’il ne faut pas, à ce stade, figer le processus de coopération.

Il existe ainsi des territoires qui exercent des fonctions de centralité directement liées à la capitale. C’est par exemple le cas de Plaine Commune, de tout le secteur Orly-Rungis au sud du Val de- Marne et au nord de l’Essonne. Certains enjeux se posent à une échelle clairement identifiée et que l’on pourrait sans doute délimiter ; d’autres par contre, comme la question de l’environnement au sens large (gestions des déchets, prévention des risques naturels, lutte contre l’étalement urbain …), doivent être traités à des échelles très larges, qui ne peuvent qu’être dessinées que par la volonté des élus de travailler ensemble sur ces sujets.

Paris Métropole doit enfin favoriser l’appropriation citoyenne du territoire métropolitain, la culture métropolitaine. Contre une métropole qui se fragmente, se dissocie, il doit y avoir une exigence progressiste, celle de savoir selon la belle formule d’Olivier Mongin, « ré-agglomérer ». Bien sûr en prenant en compte la multiplicité des identités, des subjectivités, à toutes les échelles. Mais la question de l’imaginaire métropolitain est une question politique essentielle. Ce défi sera relevé certes par des actions exigeantes, durables pour l’égalité territoriale et sociale, mais il passe aussi par des actes, des événements, des représentations qui affirment l’en commun de cette métropole. De nombreux enjeux sont à relever à l’échelle métropolitaine. Or démocratiquement , aujourd’hui c’est sur ce niveau que les citoyens ont le moins de. La question de la démocratie métropolitaine est décisive.

Le défi égalitaire et solidaire

Il existe bien évidemment des inégalités entre le « centre » et la « périphérie », mais ces inégalités traversent aussi Paris même, et sont peut-être encore plus criantes entre les diverses banlieues. Nous aurons à choisir entre une métropole où se côtoient pôles d’excellences et cités reléguées, productivité très élevée et pauvreté et une métropole du partage où le bien être de chacun sert l’intérêt de tous. Rééquilibrer les territoires, est un enjeu humaniste mais aussi de dynamisme et de stabilité. Nous devons prendre résolument le parti, de développer la recherche, l’emploi et la mobilité au Nord et à l’Est de la métropole. C’est le choix que porte la ville de Paris, comme d’ailleurs le Conseil régional à l’heure du Schéma directeur. Les territoires seront toujours différents, ils n’exerceront jamais les mêmes fonctions, économiques notamment, mais si cette diversité n’est pas pensée, discutée et assumée en commun, quitte à nourrir des confrontations, elle sera synonyme de ségrégations renforcées. Parce que le rayonnement de la capitale est un moteur régional, national, européen incomparable, parce que son aura sert les valeurs de liberté, d’égalité de fraternité auxquelles elle est identifiée, Paris doit garder sa place de premier plan. Franchir le cap métropolitain en est une condition – pour l’avenir de Paris, comme pour celui de la métropole, de la région et du territoire national dans son ensemble.

Pour cela il faut promouvoir une autre façon de gouverner démocratiquement la métropole. Dépasser les clivages partisans et territoriaux classiques, coordonner les politiques publiques afin de répondre plus activement, aux besoins de déplacements, de logements, d’emplois, d’écologie aux enjeux d’une métropole capitale. Aujourd’hui, sans doute en rupture avec la culture de mon courant politique, le Parti communiste, je crois que la forme « fédérale » est à cette étape la bonne solution. On met en commun, on ne décide pas qui doit disparaître ou ce que chacun doit « abandonner ». On mutualise et ensuite on regarde ce qui s’est passé et en tirer des conséquences jusqu’au plan institutionnel.

Avec la création de Paris-Métropole, je suis persuadé qu’une étape nouvelle s’ouvre et qu’un outil original de coordination des politiques publiques est né. Ce syndicat peut constituer, sans nécessiter un nouvel échelon institutionnel, un instrument efficace au service des collectivités qui le composent, et apporter rapidement des réponses opérationnelles aux attentes des habitants de la métropole francilienne. Pour cela, il devra imaginer de nouveaux modes d’actions, mobiliser ceux qui peuvent et doivent agir, porter l’image d’une métropole polycentrique mais néanmoins unie et cohérente dans ses choix, fédérer les initiatives et coordonner les outils et moyens mobilisés, aider à construire des solutions innovantes. La question cruciale est désormais dans le « comment faire », avec quels moyens, avec qui.

Pour répondre à cette exigence, le syndicat devra faire la preuve d’une réelle valeur ajoutée, en favorisant la réflexion commune entre partenaires parfois peu habitués à échanger, en ajoutant de la coordination là où elle fait défaut. Cette valeur ajoutée tiendra aussi à sa capacité à proposer des leviers d’actions nouveaux, en démultipliant les forces et les atouts de chaque partenaire, à mobiliser les financements existants ou nouveaux autour des projets prioritaires… Le syndicat, comme la Conférence Métropolitaine dont il est issu, doit rester une scène politique associant les Maires, les Présidents des intercommunalités, les départements et la Région, espace où le dialogue est fondé sur le respect mutuel, l’appropriation d’idées partagées et l’intelligence collectives, permettant de débattre sans tabous, d’envisager des solutions en se dégageant des contraintes propres aux institutions, tout en restant fidèle à ses objectifs de pragmatisme, de responsabilité et d’efficacité à court et moyen terme.

Des projets urbains partagés, porteurs de l’identité et du rayonnement de la métropole

Il s’agit de travailler ensemble pour que les territoires qui composent la métropole évoluent de manière équilibrée et cohérente, tout en contribuant à son rayonnement et à son essor économique. Cette cohérence est indispensable pour assurer une plus grande lisibilité à l’action collective, et permettre à chaque territoire de contribuer au fonctionnement harmonieux et à la création de richesses de l’ensemble métropolitain. Il s’agit de dessiner la métropole de demain : une métropole avec son rythme, ses places, ses perspectives et ses paysages, ses modes de transports, ses lieux de dialogue et de rencontre, ses espaces de divertissement et de détente, ses lieux de spiritualité et de recueillement, ses temps, sa vie, sa respiration.

Il s’agit d’inventer le vocabulaire de cette métropole, de forger son nouvel imaginaire avec ses repères et ses objets symboliques, tels que des équipements ou des évènements, mais également un vocabulaire urbain pour nos espaces publics, le réseau de transport voire nos grands cours d’eau – la Seine, la Marne ou les canaux constituant sans doute l’un des premiers territoires de projet à dimension métropolitaine. Mais ces réflexions sur les grands territoires ne sauraient remplacer l’action immédiate.

« Paris Métropole » et la vie quotidienne des métropolitains

Le programme d’études du syndicat doit aussi prendre en charge les sujets urgents pour les habitants : le logement, les déplacement, les actions de lutte contre les nuisances et l’amélioration du cadre de vie sont immédiatement identifiés parmi ces priorités.

Logements . Comment accroître l’offre pour la rapprocher de la demande ? Comment, en préservant la qualité de vie, construire dense, convivial, durable ? Comment relever le défi énergétique au regard duquel le logement ancien constitue un enjeu majeur ? Comment lever les obstacles à la fluidité des marchés ? Comment recréer des parcours résidentiels attractifs ? Comment répondre aux attentes de tous les publics dans toute l’agglomération ? Pour apporter des réponses concrètes à ces questions, Il est nécessaire que les élus travaillent ensemble sur la base d’une appréhension plus globale de nos plans locaux de l’habitat et de nos documents d’urbanisme.

Les attentes sont également importantes en matière de déplacements. Un plan de mobilisation associant l’ensemble des collectivités regroupées au sein du STIF est en cours d’élaboration. Dans ce domaine, le syndicat mixte travaillera en complémentarité avec le Syndicat des Transports d’Île-de-France, et apportera des propositions pour résoudre des questions comme celles que VELIB’ a posé. D’autres sujets, comme la coordination des politiques de police de la circulation (stationnements, livraisons, péage urbain…), ou un plan climat métropolitain, le tourisme, l’énergie, l’approvisionnement en eau… .

Les moyens d’une métropole mondiale, durable, solidaire et accueillante

Les principaux enjeux dans ce domaine sont connus : ils concernent en premier lieu la création de richesses sur le territoire métropolitain et simultanément la construction de nouvelles solidarités financières et fiscales entre les collectivités locales, mais aussi entre les collectivités locales et l’Etat. Pour avancer dans cette direction, il s’agira de dégager ensemble les voies de ce développement économique et de sa traduction spatiale, mais aussi de dresser un état des lieux des disparités sociales et territoriales, ainsi que sur leurs dynamiques les plus récentes. Un éclairage nouveau serait également précieux sur la question des ressources dont peuvent disposer les collectivités pour concrétiser demain les projets qui feront la métropole francilienne du futur. Cet éclairage devra porter tant sur les ressources fiscales que sur les dotations de l’Etat, en mettant en lumière l’évolution dans le temps long de ces financements, ainsi que les difficultés immédiates des collectivités, conséquence directe de la crise financière actuelle. Pour rendre crédible la mise en œuvre de l’ambition métropolitaine décrite précédemment, des propositions relatives au renforcement des solidarités et à la recherche de ressources nouvelles devront être avancées, avec réalisme et détermination. Elles nécessitent d’autres formes de gouvernance.

La Conférence métropolitaine de l’agglomération parisienne, scène politique innovante et moderne, s’est invitée, durablement dans la réussite de ce « pari métropolitain ». Se structurant en « Paris Métropole » ,elle forme un tournant dans l’histoire des relations entre collectivités.

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